Monitor prenosi analize koje su uradili eksperti iz različitih oblasti za Centar za demokratsku tranziciju (CDT) uoči obilježavanja dvije decenije od obnove nezavisnosti. Autor analize o stanju u pravosuđu je advokat Siniša Gazivoda

Pravda za državu predstavlja temeljni okvir za uspostavljanje reda, vladavinu prava, socijalnu jednakost i odgovornost institucija prema građanima. Ona se ogleda u funkcionalnom pravosudnom sistemu, poštovanju ljudskih prava, zaštiti najslabijih kroz socijalnu pravdu i ravnopravnom tretmanu svih pred zakonom, čime se jača povjerenje u državne strukture.

Vladavina prava je jedan od ključnih postulata Evropske unije (EU). Iako njene države članice imaju različite nacionalne identitete i tradicije, temeljno značenje vladavine prava isto je u svim zemljama i uključuje šest načela: zakonitost, uključujući transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički proces donošenja zakona; pravnu sigurnost; zabranu proizvoljnog korišćenja izvršne vlasti; efikasnu sudsku zaštitu od strane nezavisnih i nepristrasnih sudova; efikasnu sudsku kontrolu, uključujući poštovanje temeljnih prava; podjelu vlasti i jednakost pred zakonom.

Borba za pravdu i uspostavljanje vladavine prava vjerovatno je obilježilo svaki dan postojanja Crne Gore, nakon obnove nezavisnosti 2006. godine. Vladavina prava je bila predmet reformi, političkih upotreba i zloupotreba, suštinska vrijednost iskrenih poklonika i poštapalica za političke frazere koji su je formalno proklamovali.

Njen ključni stub je stvaranje profesionalnog, efikasnog i nezavisnog pravosuđa. Reforma pravosuđa je započeta još početkom dvijehiljaditih, a ni nakon četvrt vijeka nije donijela rezultate koji bi građanima garantovali pravdu u razumnom roku i jednakost pred zakonom.

Kao najteži i najvažniji test njene sposobnosti i dan danas ostaje da obezbijedi vladavinu prava, zaštitu ljudskih prava i efikasno funkcionisanje institucija. To je vjerovatno najvažniji zadatak na crnogorskom putu ka članstvu u EU.

Zato je važno da se o reformi pravosuđa ne govori samo kao o tehničkom uslovu na evropskom putu, već kao o pitanju od suštinskog značaja za svakodnevni život građana. Od kvaliteta rada sudova i tužilaštava zavisi povjerenje građana u institucije, osjećaj sigurnosti i uvjerenje da država funkcioniše jednako za sve. Kada to povjerenje izostane, gubi se osnovni temelj društvenog ugovora i vjera da se promjene mogu ostvariti kroz institucije, a ne mimo njih.

Zato u susret debati o ključnim tačkama razvoja crnogorske države i društva od maja 2006. do maja 2026. godine, dajemo pregled sprovođenja reformskih aktivnosti koje su trebale donijeti pravdu i vladavinu prava.

Reforma pravosuđa u Crnoj Gori započeta je 2000. godine donošenjem Projekta reforme pravosuđa od strane Vlade ondašnje Republike Crne Gore. Na prvi pogled poređenje toga kako je pravosuđe izgledalo na početku reforme, a kako izgleda sada, vjerovatno bi se najbolje moglo opisati francuskom izrekom – plus ça change, plus c’est la même chose (što se više mijenja, to je više isto). Ovo posebno ako se to poređenje čini iz ugla koji je građanima najvažniji – dužina trajanja postupaka, povjerenje u pravosuđe, percepcija rezistentnosti pravosuđa na korupciju, politički i drugi uticaj. Ipak, pažljivijim sagledavanjem, u dosadašnjoj reformi desile su se i brojne izuzetno važne promjene.

U prvoj fazi reforme, nakon proglašenja nezavisnosti Crne Gore donošenjem Ustava Crne Gore iz 2007. godine, imenovanje i razrješenje sudija, osim predsjednika Vrhovnog suda, iz nadležnosti Skupštine prešlo je u potpunu nadležnost Sudskog savjeta, dok je državne tužioce i dalje birala Skupština. Sudski savjet bio je sačinjen od: četvoro sudija koje bira i razrješava Konferencija sudija, dva poslanika koje bira i razrješava Skupština iz reda parlamentarne većine i opozicije, dva ugledna pravnika koje bira i razrješava predsjednik Crne Gore i ministra pravde.

Od iskazivanja namjere za pristupanje EU, sticanja statusa kandidata za članstvo 2010. godine i započinjanja pregovora o pristupanju u junu 2012. godine, pa do danas, pravosudna reforma u najvećem dijelu se planira i sprovodi kao dio procesa za ispunjavanje kriterijuma za članstvo u Uniji. Konkretnije, od otvaranja pregovora za poglavlje 23 – Pravosuđe i osnovna prava, te donekle za pregovaračko poglavlje 24 – Pravda, sloboda i sigurnost u decembru 2013. godine, koncept reforme sprovodi se, više ili manje uspješno, u kontekstu pregovaranja.

U tom smislu, u junu 2013. godine, Vlada je usvojila akcione planove za poglavlja 23 i 24, a zatim je u julu 2013. godine Skupština donijela Amandmane na Ustav Crne Gore koji su uveli i značajne izmjene u pogledu pravosuđa. Izbor predsjednika Vrhovnog suda i predsjednika Sudskog savjeta prenijeti su u nadležnost Sudskog savjeta. Propisana je kvalifikovana većina za izbor sudija Ustavnog suda, Vrhovnog državnog tužioca, izmijenjena je struktura Sudskog savjeta na način da više  poslanici u Skupštini Crne Gore nijesu članovi Sudskog savjeta već je povećan broj uglednih pravnika koje, u skladu sa izmjenama, Skupština  bira kvalifikovanom većinom. Izbor državnih tužilaca, osim vrhovnog državnog tužioca u potpunosti je prenijet u nadležnost Tužilačkog savjeta.

Uvođenjem revidirane metodologije za pristupanje Uniji tokom 2020. godine, poglavljima 23 i 24 dat je značaj „srca procesa pregovaranja”, budući da je vladavina prava jedna od osnovnih vrijednosti na kojima je Unija utemeljena, pa se po novoj metodologiji prvi klaster, u koji spadaju ova poglavlja, prvi otvara i ostaje otvoren tokom cijelog pregovaračkog procesa.

Političke promjene iz ljeta 2020. godine i njihove određene reperkusije ne mogu se izostaviti ni iz najkraće kontekstualizacije pravosudne reforme. Reforme koje su uslijedile uticale su i na kadrovski sastav pravosudnih institucija. Ove promjene doprinijele su jačanju odgovornosti u sistemu i dovele do toga da se na optuženičkoj klupi u ovom trenutku nalaze veoma istaknuti predstavnici pravosuđa od kojih su neki bili i nosioci same pravosudne reforme, iako za sva lica za koja je postupak još uvijek u toku i dalje važi pretpostavka nevinosti.

Međutim, činjenica da su neki od njih sa čelnih pozicija u pravosuđu i organima za sprovođenje zakona prešli na optuženičke klupe u svakom slučaju upućuje na tektonske potrese i promjene u pravosudnom sektoru. Ovi slučajevi predstavljaju, možda i najveći izazov za sudstvo u njegovoj dosadašnjoj istoriji. Sudovi moraju da pokažu da su nepristrasni i nezavisni i od tih pojedinaca  kojima sude, ali i od političkih centara moći koji očekuju ovakav ili onakav ishod postupka, kao i od očekivanja opšte javnosti, te da pri tome obezbijede pravo na pravično suđenje svim okrivljenim licima. Uz to i sam postupak mora biti sproveden u razumnom roku, kako zbog prava okrivljenih, tako i zbog efikasnog sprovođenja pravde.

Očekivanja koja se u okviru pregovaračkog poglavlja 23 ispostavljaju pred crnogorsko pravosuđe – prije svega ispunjavanje standarda nepristrasnosti, nezavisnosti, odgovornosti, efikasnosti, profesionalizma, pristupa pravdi i kvaliteta – cijeniće se, između ostalog, i po postupanju u ovim slučajevima.

U cilju postizanja prethodno navedenih standarda, Vlada Crna Gora je u maju 2024. godine usvojila Strategiju reforme pravosuđa (2024 – 2027) sa Akcionim planom za njenu primjenu 2024–2025. Podsjećamo, to je četvrta strategija reforme pravosuđa koja je usvojena u periodu od obnove nezavisnosti (2007 – 2012, 2014 – 2018, 2019–2022, 2024 – 2027).

U junu 2024. godine Crna Gora je dobila pozitivan IBAR, odnosno Izvještaj o ispunjenosti privremenih mjerila (Interim Benchmark Assessment Report) za poglavlja 23 i 24 i dobila završna mjerila u postupku pregovaranja sa Evropskom unijom. Ipak, nešto više od godinu dana nakon dobijenog pozitivnog IBAR-a već se radi na ponovnim izmjenama pojedinih zakona koji su tada usvojeni. Formalno gledajući ovo bi trebalo biti početak završne faze naših pregovora, odnosno finalizacija ispunjavanja zadatih mjerila. Međutim, nije mali broj onih koji vjeruju da ovo nije bio zaslužen rezultat, već da je bilo „gledanja kroz prste” kako bi EU imala makar jednu uspješnu priču u procesu proširenja.

Nijedna reforma neće biti uspješna bez jasne političke volje i elementarnog društvenog konsenzusa i suštinskih, a ne samo formalnih promjena. Nezavisno, profesionalno i efikasno pravosuđe mora biti shvaćeno kao zajednički interes svih – vlasti, opozicije, pravosudnih institucija i građana. Tek kada ta svijest postane stvarni okvir djelovanja, biće moguće govoriti o reformi koja je završila svoj formalni krug i počela da proizvodi suštinske rezultate.

Do tada će mnogi građani i građanke Crne Gore sačekati na svoju pravdu.

(Nastaviće se)

Monitor prenosi analize koje su uradili eksperti iz različitih oblasti za Centar za demokratsku tranziciju (CDT) uoči obilježavanja dvije decenije od obnove nezavisnosti. Autor ekonomske analize je Miloš Vuković, izvršni direktor Fidelity consulting-a

Ekonomska dinamika posljednjih godina ne može se razumjeti bez centralne uloge inflacije. Upravo je inflacija, više od bilo koje pojedinačne reforme, bila ključni faktor rekordnih budžetskih prihoda uz istovremeno slabljenje realnog životnog standarda. To je možda i najvažniji makroekonomski paradoks novijeg perioda: snažan rast nominalnih fiskalnih agregata uz pad realne kupovne moći stanovništva. I upravo je taj paradoks postao osnov za posljednji veliki izgovor: narativ o „rekordnim prihodima“, koji je decenijski izostanak strukturnih reformi pokušao da prikaže kao dokaz uspješne ekonomske politike.

Mehanizam je, ekonomski gledano, jednostavan, ali njegove distributivne posljedice nijesu. Rast cijena hrane, roba i usluga automatski povećava osnovicu za porez na dodatu vrijednost i akcize, čime se generiše ono što se u ekonomskoj literaturi naziva inflacionim porezom. U sistemu sa visokim učešćem indirektnih poreza u ukupnim prihodima, a Crna Gora je upravo takav sistem, inflacija djeluje kao snažan, ali izrazito regresivan izvor budžetskih prihoda. Rekordni nominalni prihodi u takvom okruženju nijesu indikator jačanja proizvodne osnove privrede, već prvenstveno odraz cjenovne dinamike i strukture poreskog sistema.

Tu se otvara razlika između fiskalne i socijalne perspektive, koja je možda najvažnija lekcija ovih dvadeset godina. Na nivou agregata, država je mogla da prikaže poboljšane budžetske performanse: veće prihode, niži deficit, povoljnije pokazatelje servisiranja duga. Na nivou domaćinstava, ista nominalna primanja kupovala su manje dobara i usluga. Realna plata, kategorija koja je u ekonomskoj analizi mnogo relevantnija od nominalne, kretala se znatno nepovoljnije nego što sugerišu zvanična saopštenja. Otuda sistemski raskorak između makroekonomskog narativa i mikroekonomskog (životnog) iskustva građana koji se godinama premošćuje upravo izgovorima: čas globalnim cjenovnim šokovima, čas geopolitičkim okolnostima, čas „uvezenom inflacijom“, a najređe pogledom u sopstveni model rasta.

Zato se ozbiljna ekonomska analiza ne može zaustaviti na konstataciji da su plate i prihodi rasli. Ključna pitanja su sljedeća: koliko je rastao realni dohodak, kakva je struktura tog rasta i kakva je kompozicija budžetskih prihoda. Ako značajan dio fiskalnog poboljšanja proizilazi iz oporezivanja sve skuplje potrošnje, država ne ubira plodove povećane produktivnosti, već prihode od erozije kupovne moći. To je kvalitativno bitno različita pozicija od one koju sugeriše zvanična komunikacija i pozicija koja u dugom roku nije održiva.

Distributivni efekti tog mehanizma dodatno usložnjavaju sliku. Inflacija je, po pravilu, regresivna: najjače pogađa domaćinstva koja najveći dio dohotka troše na osnovne životne potrebe. Empirijski podaci za Crnu Goru, kao i za većinu zemalja sa sličnom strukturom potrošnje, potvrđuju da su upravo niži i srednji decili dohotka pretrpjeli najveći realni gubitak. Posljedica je dvostruka: rast mjerene nejednakosti u društvu i jačanje percepcije socijalnog deficita, čak i u uslovima kada zvanični makroekonomski pokazatelji izgledaju povoljno. To nije pitanje optike već društvene kohezije, koja je u jednoj maloj državi razvojna kategorija prvog reda.

Sumarno, ekonomska istorija Crne Gore u periodu 2006–2026. može se opisati kao dvije decenije sistematskog kupovanja vremena pomoću sve novijih izgovora. Improvizacija je, na taj način, prerasla iz izuzetka u dominantan metod ekonomskog upravljanja, a izgovor iz retoričkog manevra u sistemski instrument ekonomske politike.

Otuda i temeljni paradoks današnje pozicije zemlje, koji se mora imenovati upravo na ovaj jubilej. Crna Gora je nominalno bogatija nego 2006. godine, ali strukturno i dalje izrazito ranjiva. Ima više nominalne dohotke, ali nedovoljno snažnu proizvodnu osnovu. Bilježi rekordne javne prihode, uz oslabljenu realnu kupovnu moć stanovništva. Sprovodi mjere koje po svojoj prirodi više odgovaraju instrumentima političkog ciklusa nego razvojnoj strategiji. Drži ekonomiju koja je predugo trošila prostor, umjesto da ga koristi za izgradnju otpornosti. Sjever je i dalje razvojno zapostavljen, demografski trendovi su zabrinjavajući, a strukturni odlazak mladih ljudi predstavlja tihi gubitak ljudskog kapitala koji nijedan budžetski rekord ne može da nadoknadi.

Dvadeset godina nezavisnosti zato nije samo prilika za jubilarnu retrospektivu, već i za ozbiljnu reviziju ekonomske paradigme i, prije svega, za prestanak proizvodnje izgovora. Politički suverenitet uspostavljen je 2006. godine i to je istorijski neopoziva tekovina. Ekonomski suverenitet, u smislu izgrađenog razvojnog modela otpornog na eksterne šokove, još uvijek nije konsolidovan. Ekonomija koja sistemski zavisi od eksterne tražnje, stranog kapitala, koncentrisanog turističkog sektora i inflacije kao prikrivenog fiskalnog instrumenta nije izgradila održiv model rasta. Ona je, u ekonomskom smislu, kupovala vrijeme i za svaku tu kupovinu imala spreman izgovor.

Najpoštenija ocjena dvadesetogodišnjeg bilansa stoga bi mogla glasiti ovako: Crna Gora je u tom periodu uspjela da održi makroekonomsku stabilnost u nominalnim okvirima i da povremeno generiše ciklične epizode rasta, ali nije uspjela da izgradi dosljedan, produktivno utemeljen socijalno pravedan ekonomski model. U tom kontekstu, Evropa sad 2 nije anomalija, već logičan ishod dominantne ekonomske paradigme u kojoj je nominalna ekspanzija godinama prikazivana kao razvoj, inflacija prećutno tretirana kao saveznik fiskalne politike, a izgovor kao zamjena za strategiju.

Pravi smisao obilježavanja dvadesetogodišnjice obnove nezavisnosti zato nije u tome da se prošlost uljepša, već da se otvori prostor za narednu deceniju u kojoj će se ekonomska politika konačno mjeriti onim što jeste izgradila, a ne onim čime je objašnjavala zašto nije. Crna Gora je 2006. godine vratila svoju državu. Sada joj duguje ekonomski model dostojan te države. Ako naredni jubilej, tridesetogodišnjica 2036. godine, bude obilježen istim portfoliom izgovora, teret neće biti samo ekonomski. Biće, prije svega, istorijski.

(Nastaviće se)

Monitor prenosi analize koje su uradili eksperti iz različitih oblasti za Centar za demokratsku tranziciju (CDT) uoči obilježavanja dvije decenije od obnove nezavisnosti. Autor ekonomske analize je Miloš Vuković, izvršni direktor Fidelity consulting-a

Svaki državni jubilej nosi sa sobom dvostruku obavezu. Prva je obaveza prema simbolici: 21. maj 2006. godine jeste bio istorijski trenutak u kojem je Crna Gora, nakon gotovo devet decenija, demokratskim putem vratila svoj međunarodno-pravni subjektivitet. Ta obaveza je ispunjena samim protokom vremena: dvadeset godina kontinuirane državnosti, članstva u Ujedinjenim nacijama, NATO savezu i pregovaračkog procesa sa Evropskom unijom čine politički bilans koji se ne može osporiti.

Druga obaveza, međutim, mnogo je teža. To je obaveza prema istini o onome što je obnovljena država u tom periodu uradila sa svojom ekonomskom suverenošću i, što je još važnije, šta sa njom nije uradila.

Kada se sa političke siđe na ekonomsku ravan, na strukturu bruto domaćeg proizvoda, kompoziciju budžetskih prihoda, dinamiku produktivnosti i realni životni standard, postaje jasno da ekonomska istorija proteklih dvadeset godina nije priča o izgrađenom modelu, već o nizu opravdanja zašto taj model nikada nije izgrađen.

U protekle dvije decenije zemlja je promijenila više vlada i fiskalnih paradigmi nego suštinskih elemenata svog razvojnog modela. Umjesto dosljedne razvojne strategije, vođena je politika kratkoročnih prilagođavanja, pri čemu je svaka generacija nosilaca ekonomske politike imala spreman izgovor zašto ozbiljne strukturne reforme moraju da sačekaju: čas zbog povoljne ekonomske konjunkture koju ne treba kvariti, čas zbog krize koju treba prebroditi, čas zbog izbornog ciklusa koji ne trpi nepopularne mjere. Umjesto definisanog koncepta o tome šta privreda proizvodi, izvozi i kako jača svoju otpornost, dominantno je izgrađena ekonomija oslonjena na ličnu potrošnju, uvoz, tržište nekretnina, sezonski turizam i kontinuirano zaduživanje. Drugim riječima, rast je dominantno bio funkcija priliva novca, a ne vještine povećanja produktivnosti.

U prvim godinama nakon obnove nezavisnosti, agregatni pokazatelji djelovali su solidno. Snažan priliv stranih direktnih investicija, otvaranje države i rast cijena nekretnina kreirali su privid ubrzane konvergencije ka razvijenim ekonomijama, a taj privid je istovremeno postao i prvi veliki izgovor: ako brojevi rastu, čemu onda strukturne reforme? No, analiza tog perioda, međutim, pokazuje da rast nije počivao na proširenju proizvodne baze niti na rastu ukupne produktivnosti, već na eksternim prilivima i kreditnoj ekspanziji. Riječ je o klasičnom modelu rasta vođenog tražnjom, sa slabim potencijalom da preživi prvi ozbiljniji egzogeni šok. Globalna finansijska kriza 2008. i 2009. godine potvrdila je tu dijagnozu na najbolniji mogući način. Umjesto da posluži kao okidač za strukturno repozicioniranje privrede u pravcu jačanja produktivnih sektora, izvozne diversifikacije i osnaživanja ljudskog kapitala, kriza je tretirana kao ciklični poremećaj, a zatim i kao još jedan izgovor: u uslovima krize, naime, nije trenutak za bolne reforme. Reforma proizvodne strukture je izostala, a ekonomska politika nastavila je da se oslanja na potrošačku tražnju i sektor nekretnina. Tako je zemlja u drugu deceniju nezavisnosti ušla sa istim strukturnim slabostima sa kojima je u prvu i ušla: niskom diversifikacijom izvoza, hroničnim spoljnotrgovinskim deficitom, izraženim regionalnim disparitetima između sjevera, centra i juga, fiskalnom ranjivošću i prekomjernom zavisnošću od jednog sektora – turizma.

Pandemijski šok 2020. godine bio je samo empirijska potvrda već dobro poznatih ranjivosti. Pad turističkih prihoda preveo se u dvocifreni pad bruto domaćeg proizvoda, što je jedan od najjačih dokaza koncentracionog rizika u modelu rasta i podatak koji bi u svakoj ozbiljnoj državi pokrenuo dubinsku reviziju razvojne paradigme. Trenutak je objektivno tražio takvu reviziju. Umjesto toga, ponuđen je novi izgovor, ovoga puta da je riječ o vanrednoj okolnosti koja zahtijeva vanredne mjere, pa su redovne strukturne reforme ponovo odložene, a ekonomska politika se vratila instrumentu koji je već decenijama dominantan: fiskalnoj ekspanziji bez odgovarajućeg pokrića u rastu produktivnosti.

U tom kontekstu treba čitati i program Evropa sad 2. Posmatran kao mjera ekonomske politike, riječ je o paketu sa značajnim implikacijama na strukturu javnih prihoda i dugoročnu fiskalnu održivost, a bez transparentno predstavljenog srednjoročnog fiskalnog okvira. U trenutku najave, projekcije efekata nijesu bile sistemski ugrađene u Program ekonomskih reformi niti u zvanične fiskalne strategije države, što je samo po sebi znak metodološke slabosti i istovremeno najnoviji u nizu izgovora: argument da će rast nominalnih primanja sam po sebi pokrenuti privredu zamijenio je ozbiljnu analizu efekata na produktivnost, inflaciju i tekući račun.

Ekonomska supstanca programa svodi se na rast nominalnih primanja u uslovima nepromijenjene proizvodne baze što je, u udžbeničkom smislu, recept za jačanje pritisaka na inflaciju i tekući račun, uz odlaganje stvarnog problema, a ne njegovo rješavanje.

(Nastaviće se)